A refundação do Chile.

 

Claudia Heiss é professora-assistente do Instituto de Administração Pública (INAP) da Universidade do Chile.

Em maio de 2021, os eleitores chilenos escolheram os 155 membros da Assembleia Constituinte que irá reescrever a lei básica escrita quatro décadas atrás pelo finado ditador militar, o general Augusto Pinochet (1915–2006). A eleições eram parte de um processo de elaboração de uma nova Constituição, o acontecimento político mais importante do Chile desde a redemocratização há três décadas. Blocos de candidatos independentes, sem nenhuma filiação partidária, foram os maiores vitoriosos, conquistando 48 assentos. O bloco de direita Vamos por Chile obteve 37 cadeiras, enquanto o Lista del Apruebo, de centro-esquerda, conquistou 25 e o Apruebo Dignidad, de esquerda, levou 28 cadeiras. Os 17 assentos remanescentes foram reservados aos representantes dos povos indígenas do Chile. O resultado, portanto, foi uma convenção fragmentada, onde nenhum grupo controla sozinho votos suficientes para aprovar ou para bloquear propostas.

Os 155 constituintes eleitos reuniram-se pela primeira vez em 4 de julho de 2021 e elegeram como sua presidente a líder mapuche Elisa Loncón. Ao final dos trabalhos, que devem durar um ano, a nova Constituição deverá ser submetida à ratificação popular.

Em outubro de 2020, em um primeiro plebiscito nacional, os chilenos optaram majoritariamente por reescrever a Constituição do país por meio de uma Assembleia Constituinte a ser eleita exclusivamente para esse fim. Ambas as propostas, a de substituir a Constituição anterior (de 1980) e a de eleger um órgão específico para isso, tiveram 78% de apoio. O plebiscito coroou um período de protestos nacionais mais amplos e mais intensos do que qualquer um jamais visto desde o fim da era Pinochet em 1990.

É difícil exagerar a importância histórica desse momento constitucional. Ao escrever uma nova lei fundamental para a República do Chile, a Assembleia tem a oportunidade de aprofundar e revitalizar uma democracia com a qual os chilenos sentiam-se cada vez menos identificados. Será esse processo capaz de desfazer a dissonância entre as normas sociais e as instituições formais e promover maior alinhamento entre elas, ou ele resultará em uma política mais polarizada e uma crise mais profunda das instituições, como temem alguns?

É importante analisar o contexto político que levou à demanda por uma nova Constituição, a ligação entre o descontentamento popular e a lei fundamental, a natureza das manifestações de 2019, o acordo partidário para responder à crise e os resultados surpreendentes das eleições de maio de 2021. A refundação da República do Chile revela-se um enorme desafio, mas também uma oportunidade de pôr fim a um conflito político duradouro por via democrática e pacífica.

A política comparada costuma considerar o Chile, junto com a Costa Rica e o Uruguai, como exceções regionais, poupadas das fragilidades institucionais tão comuns às instituições políticas latino-americanas. Após conquistar sua independência da Espanha nas primeiras décadas do século 19, o Chile, em vez de disputas internas e de um caudilhismo populista, rapidamente passou por um processo de institucionalização do Estado. Um sistema político-partidário estável e programático emergiu, ainda que em um contexto de desigualdade social e econômica típica na região. Quando a Guerra Fria trouxe uma onda de ditaduras militares nos anos 1970, no entanto, o Chile não estava imune. Pinochet tomou o poder em 1973 por meio de um golpe, dando início a dezessete anos de ditadura e de abusos dos direitos humanos. Com o retorno pacífico à democracia em 1990, o Chile parecia uma vez mais o modelo regional de estabilidade. Ao longo das duas décadas seguintes, o país foi governado pela coalizão de centro-esquerda conhecida como Coalizão de Partidos pela Democracia [Concertación de Partidos por la Democracia ou, simplesmente, Concertación], liderada pelo Partido Democrata Cristão e pelo Partido Socialista. As despesas sociais voltadas aos grupos mais vulneráveis cresceram e a pobreza caiu acentuadamente, de mais de 40% para menos de 10% da população. Isso foi possível devido ao forte crescimento econômico: entre 1990 e 1998, o PIB do Chile cresceu a uma média de 7,4% ao ano.

Os quatro governos da Concertación foram liderados, durante os anos 1990, por dois democratas-cristãos (os presidentes Patricio Aylwin e Eduardo Frei) e, de 2000 a 2010, por dois socialistas (os presidentes Ricardo Lagos e Michelle Bachelet). O primeiro governo de Bachelet (2006–2010) marcou o início do fim da Concertación e, em janeiro de 2010, os chilenos fizeram de Sebastián Piñera o primeiro presidente de direita eleito democraticamente desde 1958. O ciclo seguinte não levou novos líderes ao poder: Bachelet voltou ao Palácio de la Moneda em 2014 para um segundo mandato, derrotando a ministra do Trabalho de Piñera (a reeleição consecutiva é proibida pelas constituições chilenas desde 1871), e Piñera a sucedeu conquistando seu próprio segundo mandato não consecutivo, com início em março de 2018. Nas aparências, a democracia do Chile parecia estável e, a julgar pelas notas do país no índice da Freedom House, consistentemente liberal.

Dizer que as manifestações sociais massivas desencadeadas pelos protestos estudantis contra o aumento das tarifas de transporte público em 18 de outubro de 2019 pegou muita gente de surpresa seria um eufemismo. Nos círculos políticos e da imprensa, era impossível não escutar a frase “fomos pegos de surpresa”. Os sinais, no entanto, estavam visíveis há anos — as elites políticas simplesmente escolheram ignorá-los.

Relatórios do Programa das Nações Unidas para o desenvolvimento (Pnud) haviam alertado há pelo menos uma década que a queda vertiginosa no comparecimento às urnas representava um risco à democracia. Vários estudos descreviam um aumento da disparidade entre os cidadãos e as elites, e demonstravam preocupação com a incapacidade das instituições de dar uma resposta às crescentes demandas sociais. Um artigo acadêmico de 2011 alertava que o sistema político do Chile era “desarraigado, porém estável”, sinalizando que, embora os partidos políticos pudessem parecer saudáveis nas aparências, haviam rompido sua ligação com os cidadãos e, portanto, com a base de sustentação para um processo de tomada de decisão verdadeiramente democrático e legítimo. Pesquisas de opinião mostravam uma queda na confiança em instituições sociais e políticas, incluindo os partidos políticos, o Congresso, a Igreja Católica e a polícia.

Uma mobilização popular em nível nacional tão massiva como aquela que teve início em outubro de 2019 sem dúvida possui múltiplas causas. Uma desaceleração econômica havia intensificado o descontentamento com os baixos salários e aposentadorias minguantes, bem como com a saúde, educação e moradia, cada vez menos acessíveis, mais caras e de qualidade duvidosa. De acordo com o Banco Mundial, a economia chilena havia crescido a uma média de 2% ao ano de 2014 a 2018, metade da taxa de crescimento observada entre 2008 e 2013, quando eram altos os preços do principal item de exportação do país, o cobre (em um dado ano, o Chile minera mais de um terço da oferta mundial desse importante metal). Com a desaceleração econômica, o endividamento das famílias disparou, indo de 58% da renda anual em 2013 para impressionantes 73% em 2018, de acordo com dados do Banco Central do Chile. Em particular, os chilenos de mais baixa renda viram-se forçados a tomar empréstimos para conseguir obter produtos básicos como comida, educação e vestuário. Problemas de fiscalização e de regulamentação deixaram os pobres expostos a práticas de crédito abusivas.

Por que uma nova Constituição?

Nos últimos tempos, a teoria democrática tem se ocupado com a crescente perda de confiança que afeta as instituições da democracia representativa de todo o mundo. O Chile encaixa-se nesse perfil, com circunstâncias específicas cuja origem remonta à maneira particular pela qual ocorreu sua transição de volta à democracia, há 31 anos. Embora o processo político democrático tenha permitido certas mudanças — a enfim legação do divórcio, a permissão de uniões civis e a lei anti-discriminação para proteger minorias sexuais, por exemplo — , há outras áreas de políticas públicas onde o sistema tem sido mais rígido, entre elas o relacionamento entre o Estado e os mercados e a concepção de cidadania e de direitos consagrada nas instituições públicas.

A rigidez institucional, herdada do período autoritário sob Pinochet, é chave para entender a presente crise da democracia chilena. A Constituição de 1980 foi escrita garantindo a primazia do mercado na provisão de serviços sociais como educação, saúde e previdência. Também buscou criar uma “democracia protegida”, que significava um sistema político insulado contra pressões sociais que o regime militar (já preparando sua saída, que só veio a ocorrer uma década depois) e seus aliados políticos pensavam que pudessem destruir as liberdades econômicas. A preferência do regime por intervenções mínimas do Estado na economia era personificada no conceito de “Estado subsidiário”, que consolidava uma preferência por soluções de mercado para problemas públicos, com uma preferência pela liberdade de escolha entre serviços públicos e privados sobre o direito à proteção social. O objetivo declarado de evitar os monopólios estatais transformou-se na garantia de um papel preferencial da iniciativa privada em qualquer atividade pública. De acordo com a Constituição em vigor, o Estado pode intervir apenas onde haja falhas de mercado.

“Mesmo após mais de uma década de intensa mobilização social, o presidente Piñera, em entrevista, chamou o Chile de um oásis de estabilidade na América Latina.”

Como disse o próprio Pinochet, a Constituição de 1980 também visava dar às Forças Armadas do Chile um papel político permanente como uma “força de segurança” da nação, limitar o pluralismo ao proibir doutrinas, grupos e pessoas de inspiração totalitária, substituir o sufrágio universal por um Congresso “misto” que incluía alguns senadores indicados pelos militares, e prescindir ao máximo dos partidos políticos. Embora compartilhe com as Constituições chilenas de 1833 e 1925 da preferência clara pelo presidencialismo e pelo Estado unitário, a nova carta se diferenciava delas ao conferir aos militares um papel político, ao restringir a regra da maioria em mais situações e ao distanciar os partidos políticos da sociedade civil.

A legitimidade da Constituição de 1980 sempre foi colocada em questão. Ela foi escrita por juristas escolhidos a dedo por Pinochet, e a campanha pelo referendo que culminou em sua aprovação (por 66% dos eleitores, segundo dados oficiais) foi desequilibrada, com a ditadura de sete anos de Pinochet (que ainda duraria outros dez) defendendo fortemente o “sim” enquanto restringia a liberdade de expressão e mobilização dos opositores. Inúmeras emendas aprovadas desde então não foram capazes de curar todos os déficits democráticos presentes nessa lei básica forjada no autoritarismo.

A transição para a democracia teve início em 1990, após Pinochet perder um plebiscito, em outubro de 1988, que perguntava se ele deveria permanecer no poder por mais oito anos. A transição prosseguiu por meio de um processo de filtragem através das fendas deixadas abertas nos “enclaves autoritários”. Isso implicava manter Pinochet como o principal comandante militar até 1998, e depois como senador vitalício, até que sua prisão em Londres em outubro daquele ano por crimes contra a humanidade atrapalhou seus planos de uma velhice tranquila e protegida.

Senadores indicados e quatro chefes militares cuja demissão estava além da autoridade presidencial permaneceram em seus postos até a reforma constitucional de 2005, quinze anos após a volta do governo civil. Uma emenda abolindo o papel tutelar dos militares precisou contar com votos da direita. O preço disso foi um fortalecimento do Tribunal Constitucional que aumentou os aspectos contramajoritários e resistentes à mudança do sistema. A reforma de 2005 permitiu até mesmo que o Tribunal Constitucional derrubasse uma lei aprovada pelo Congresso — um tipo de revisão judicial até então desconhecida no Chile. Em 2018, o Tribunal anulou uma lei que dava ao Serviço Nacional do Consumidor a capacidade de punir violações dos direitos dos consumidores. A decisão causou indignação popular à luz de casos recentes de cartelização e de práticas abusivas no varejo.

A reputação do Tribunal era negativamente afetada por uma percepção de que a lealdade política desempenhava um papel muito importante nas indicações de cargos, e por ocasiões em que ele barrou leis que gozavam de forte apoio popular, como se constituísse uma “terceira câmara” do Congresso. O Tribunal funcionava como uma das “armadilhas” ou “travas” da velha Constituição. Outra trava era a extrema dificuldade de emendar a Constituição de 1980 — o que exigia o apoio de três quintos ou até mesmo dois terços de cada casa do Congresso. Em janeiro de 2020, por exemplo, um projeto de lei que declarava a água como um bem público foi barrado no Senado embora tivesse o apoio de 24 senadores e 12 senadores contrários — ainda faltavam 5 senadores para a maioria de dois terços dos 43 senadores. A exigência da supermaioria existia porque a ditadura de Pinochet havia colocado o direito à água na categoria especial de disposições constitucionais “protegidas”. Com bastante frequência, regras como essa significavam que uma minoria possuía poder de veto para barrar mudanças às normas constitucionais estabelecidas durante a era autoritária.

As Leis Orgânicas Constitucionais estendiam para a legislação o princípio contramajoritário presente na Constituição. Desconhecidas antes da Constituição de 1980, elas podiam ser modificadas apenas por uma maioria de quatro sétimos em cada casa do Congresso. Algumas dessas leis foram escritas de maneira apressada no início de 1990, semanas antes de Pinochet deixar o poder, com o claro objetivo de amarrar as mãos do novo governo civil.

A legitimidade popular da Constituição de 1980 também era afetada pelo sistema eleitoral binomial, que usava uma regra proporcional para eleger dois representantes em cada distrito. Isso se aplicava a todos os distritos para assentos tanto no Senado como na Câmara dos Deputados. O principal beneficiário desse sistema era o maior grupo minoritário, em outras palavras, a coalizão de direita. Para conquistar uma das duas cadeiras em determinado distrito, a direita precisava de um terço dos votos mais um. Isso garantiu à minoria de direita uma bancada legislativa de quase o mesmo tamanho da maioria de centro-esquerda, mesmo quanto obtinha apenas um terço dos votos. Isso também inflava a representação da direita no Congresso para além dos três sétimos necessários para vetar qualquer mudança às Leis Orgânicas Constitucionais.

Por três décadas, o sistema binomial incentivou candidatos a concorrer em duas coalizões amplas, uma de centro-esquerda e outra de direita. A representação desproporcional da minoria de direita no Congresso impediu a Concertación de passar reformas políticas significativas. Além disso, o sistema tornou a emergência de uma terceira força política quase impossível, alijando e frustrando novos atores políticos.

Pouco a pouco, o sistema binomial alimentou o descontentamento popular com a política eleitoral. Drenou a incerteza e a competitividade das eleições legislativas, à medida que o verdadeiro jogo político se dava antes da campanha eleitoral dentro de cada coalizão (já que uma vaga na lista era o que importava) e não entre os partidos e candidatos rivais competindo publicamente pelo apoio dos eleitores nas eleições gerais. Essa distorção do sistema foi abandonada apenas em 2015, 25 anos depois do retorno à democracia. Foi substituído por um sistema proporcional com quotas de gênero para candidaturas, que entrou em vigor pela primeira vez nas eleições de 2017.

A fórmula eleitoral binomial veio a simbolizar um sistema político parado no tempo. Em vez de canalizar as demandas sociais, as elites de centro-esquerda e de direita — que as pessoas passaram a chamar de “duopólio” — tomavam decisões entre si. Até mesmo fora das eleições, uma cultura política “binomial” exigia que ambos os blocos políticos concordassem em uma série de questões. A direita e alguns da centro-esquerda entendiam que isso tipificava uma democracia consensual como a que Arend Lijphart havia identificado em seu estudo de 1984 sobre a Bélgica e os Países Baixos. Mas esse é um falso argumento. No Chile, o suposto consenso era na verdade o resultado de um poder de veto aplicado pela minoria de direita para manter um status quo imposto à força, e não (como na concepção de Lijphart) o fruto de uma negociação democrática que visava integrar diferentes visões sociais.

“Não é pelos 30 pesos, é pelos 30 anos”

A partir de meados dos anos 2000, ficou cada vez mais evidente que o imobilismo pós-transição, que alguns classificavam erroneamente como consenso, havia se tornado insustentável. Durante esse período, o Chile testemunhou uma crescente contradição entre os vieses institucionais conservadores incorporados à Constituição de 1980 e as demandas progressivas de uma sociedade civil frustrada e altamente mobilizada. Os protestos estudantis de 2006, liderados por adolescentes que demandavam o fim das escolas com fins lucrativos que recebiam financiamento público, deram início a uma era de política contenciosa que permanece até a atualidade. Houve novos protestos em massa em 2011, com estudantes universitários demandando uma educação gratuita e de melhor qualidade, em um sistema altamente desregulado e financiado principalmente por meio de endividamento privado no mercado financeiro.

As agendas dos movimentos sociais incluíam a proteção do meio-ambiente e a proibição de projetos envolvendo energia poluente, demandas pelo reconhecimento dos direitos dos povos indígenas e de minorias sexuais, um forte movimento feminista, a rejeição do sistema de previdência privada, demandas pela melhor provisão de saúde e moradia, e protestos em diferentes jurisdições demandando a descentralização das decisões políticas. Mesmo após mais de uma década de intensa mobilização social, o presidente Piñera, em entrevista, chamou o Chile de um oásis de estabilidade na América Latina. Apenas um dia após o Financial Times publicar essas palavras, elas se tornaram o símbolo da desconexão da elite política com a ebulição social em curso.

O levante de 18 de outubro de 2019 foi desencadeado por um aumento de 30 pesos (menos de cinco centavos de dólar) da tarifa do metrô de Santiago. Os estudantes pularam as catracas. Houve panelaço e passeatas massivas por todo o país. Em 25 de outubro, mais de um milhão de pessoas se reuniram pacificamente no centro de Santiago, junto com outros dois milhões de chilenos em outras partes do país — cerca de um sexto da população total de quase 18 milhões. Nenhuma organização específica assumiu a responsabilidade pela organização dessas passeatas, e as faixas de partidos políticos estavam visivelmente ausentes. Diferentemente de movimentos sociais de décadas anteriores, dessa vez não havia uma demanda específica, mas um clamor geral por “dignidade”. Os protestantes diziam que não estavam marchando pelos trinta pesos, mas para protestar contra trinta anos de abuso e privação de direitos sociais de fato.

Junto com os protestos pacíficos houve episódios ainda mal explicados de violência, incluindo saques e incêndio de bens públicos e privados. No dia 19 de outubro, o presidente Piñera declarou estado de emergência. Nos dois dias seguintes, foram publicados dezenove decretos em diferentes áreas do Chile, cada qual colocando um oficial do exército responsável por manter a ordem em uma área geográfica definida pelo instrumento.

Confrontos entre protestantes e as autoridades resultaram em graves violações dos direitos humanos. Ao todo, 34 pessoas morreram, cinco delas nas mãos de policiais. O Instituto Nacional de Direitos Humanos apresentou à Justiça cerca de três mil queixas contra agentes estatais por homicídio, tortura, crueldade, violência sexual e uso excessivo da força. Quase todas as queixas (94% delas) implicavam os Carabineros, a força policial nacional uniformizada.

As demandas sociais por trás do levante são inseparáveis das demandas por mudança política. Por um lado, havia uma percepção de abuso por um sistema onde o mercado reina supremo e (apesar da relativa riqueza do país) o Estado tem um fraco desempenho na provisão de serviços sociais e prevenção de práticas que distorcem o funcionamento do mercado, como os cartéis. Por outro lado, as armadilhas e travas da Constituição de 1980 fizeram com que a política eleitoral parecesse irrelevante, levando a uma ardente frustração com a futilidade de buscar mudanças por meios institucionais. Por anos, o comparecimento às urnas, a filiação a partidos políticos e a legitimidade de instituições vêm declinando: em 2019, a energia política que poderia ter sido canalizada pela política partidária e pelas campanhas eleitorais encontraram expressão nas ruas. Entre 1989 e 2017, o comparecimento às urnas nas eleições legislativas caiu de 87% para 47%. O maior nível de confiança política, logo após a redemocratização em 1990, ficou abaixo de 60 em uma escala de 100 pontos. Entre 1995 e 2010, a confiança política permaneceu relativamente estável, entre 30 e 40 pontos. Após 2011, no entanto, uma queda na confiança levou esse número a uma queda histórica, em torno de 20 pontos.

A revolta social e a demanda por mudança institucional evidenciaram a rejeição tanto dos grupos no poder quanto da representação política. Diversos estudos apontaram uma ampla lacuna entre as percepções e preferências das elites políticas, sociais e econômicas e as dos cidadãos comuns. Em 2015, o Pnud mostrou que apenas 25% da elite aprovava maior intervenção estatal na saúde, educação, previdência e mineração de cobre, uma diferença de 50 pontos percentuais ou mais em relação aos cidadãos fora dos círculos da elite. De maneira similar, um estudo de 2021 concluiu que o papel social do Estado parecia irrelevante para as elites econômicas, com apenas 28% a favor do aumento da responsabilidade estatal de garantir o sustento de todos. Em contraste, a ideia contava com o apoio de 54% da população como um todo. 62% das elites econômicas era a favor de aumentar o número de empresas e indústrias nas mãos de agentes privados, enquanto apenas 19% do público pensava o mesmo. A desconfiança de políticos era alimentada por vários escândalos de financiamento e prova do envolvimento de corporações privadas no processo legislativo.

As críticas feitas pela maioria dos chilenos à falta de conexão com a realidade por parte da elite era claramente um fator desencadeador dos protestos de outubro de 2019. O ministro das Finanças de Piñera respondeu a relatos de inflação pedindo em tom de brincadeira que “românticos” comprassem flores, cujos preços haviam caído. Outro membro do primeiro escalão do governo sugeriu que as pessoas poderiam evitar o pico tarifário dos transportes acordando mais cedo. No fim de maio de 2020, em meio a críticas à resposta do governo à pandemia de Covid-19, o ministro da Saúde admitiu que não havia se dado conta de quão pobres e abarrotadas de gente eram algumas partes de Santiago.

Ao menos dois fatores ajudam a explicar o abismo entre a sociedade e a política. O primeiro é a decisão que os partidos de centro-esquerda fizeram no início da transição de desmobilizar a sociedade civil em prol da estabilidade. O segundo é a dificuldade de produzir um sistema de representação política em um contexto de profunda desigualdade econômica. Com um coeficiente de Gini de 0,46 em 2017, o Chile possui uma das mais desiguais distribuições de renda entre os 38 países da OCDE. A redução da desigualdade no Chile por meio de impostos e transferências, ademais, é a menor no grupo, chegando a apenas 5% em comparação com a média da OCDE de 25%. A percepção de que as elites que comandam o país vivem alheias à realidade enfrentada pela maioria dos chilenos tem causado um grave problema de governança e pôs fim ao chamado consenso político que restou dos anos 1990.

Como observado, logo após assumir o poder, a Concertación (uma aliança entre o Partido Democrata Cristão e o Partido Socialista que governou o Chile de forma ininterrupta de 1990 a 2010) optou por desmobilizar as forças sociais que protestavam contra a ditadura desde 1983. Políticos de centro e de esquerda enfatizavam as negociações no nível das elites e reduziram os laços com as bases. O crescente descontentamento e queda do comparecimento às urnas se originaram ao menos em parte dessa decisão de tornar o Chile uma “democracia de baixa intensidade”. A política elitista e o modelo de economia de mercado deixaram muitos chilenos sentindo-se excluídos do acesso ao que consideraram direitos sociais básicos. Como Juan Pablo Luna escreveu em 2016 usando termos originalmente cunhados por Guillermo O’Donnell, o Chile pós-transição construiu um sistema político de sólida accountability horizontal, mas fraca accountability vertical, resultando em graves déficits democráticos.

A rejeição a um sistema eleitoral e de representação que parecia excludente e as demandas por maior participação cidadã atingiram a política presidencial em 2005, com a primeira campanha da socialista Michelle Bachelet. Buscando se diferenciar de seus predecessores (entre eles, Ricardo Lagos, do mesmo partido), Bachelet prometeu que, se eleita, daria um papel menos proeminente aos partidos políticos e promoveria um governo participativo centrado nos cidadãos. Sua gestão, a quarta (e última) da Concertación, de fato focou na agenda de proteção social, incluindo a reforma da previdência e a gratuidade da pré-escola. Bachelet era popular, mas o candidato escolhido para disputar sua sucessão pela Concertación foi o democrata-cristão e ex-presidente Eduardo Frei, que perdeu no segundo-turno para Piñera em janeiro de 2010, por 51,6% a 48,4%.

Com a direita de volta ao poder pela primeira vez desde o fim da era Pinochet, a Concertación, tal como havia se configurado nos 20 anos em que ocupou o Palácio de la Moneda, começou a se desmoronar. Em 2013, em preparação para a eleição presidencial do ano seguinte, ainda houve uma tentativa de união contra a direita: o Partido Democrata Cristão e o Partido Socialista se aliaram ao Partido Comunista Chileno e a outras agremiações de esquerda, sob o nome de Nova Maioria, e conseguiram levar Bachelet de volta à Presidência do Chile no ano seguinte. Entretanto, não havia coesão programática dentro da nova coalizão, o que ficou claro durante o segundo governo Bachelet (2014–2018).

As reformas de 2015 que diluíram o sistema binomial produziram novos incentivos para a fragmentação eleitoral. À esquerda da Nova Maioria, a Frente Ampla (FA) emergiu nas eleições municipais de 2016, enquanto novas coligações, como a Evolução Política (Evopoli) e a Amplitude, surgiram mais à direita. A saída dos democratas-cristãos da Nova Maioria em 2017 consolidou o fim da coalizão de centro-esquerda que havia derrotado Pinochet no plebiscito de 1988. Alguns lamentaram o fim da Concertación (que na prática há havia terminado em 2013) e temiam que sua ausência tornaria um governo coerente mais difícil. Outros sentiam que o pacto sempre havia sido uma questão de conveniência eleitoral em grande medida, sem uma plataforma mais substantiva ou muitas conquistas reais a oferecer. Já em 1997, o sociólogo chileno Tomás Moulian havia acusado a Concertación de meramente conferir ao duro modelo social e econômico da ditadura uma “cara mais humana” por trás da qual se esconder.

Os partidos e a crise

Para retomar a história de 2019, após um mês de agitação, e na esteira de dias particularmente violentos de protestos, quase todos os partidos políticos com representantes no Congresso assinaram um acordo nas primeiras horas do dia 15 de novembro daquele ano abrindo caminho para substituir a Constituição de 1980 por uma nova. Além de traçar os principais passos desse processo, o acordo dizia que todos os artigos da nova Constituição exigiriam a aprovação por dois terços da Assembleia Constituinte. O acordo também previa que, na falta de acordo, nenhuma regra se aplicaria por padrão, um dispositivo conhecido como “tábula rasa”. Em dezembro, o Congresso aprovou a realização de um primeiro referendo para decidir, em primeiro lugar, se a Carta deveria ser substituída e, em caso positivo, como se daria o processo de redação: seja por um órgão incluindo o Congresso somados a delegados especialmente eleitos, ou por uma nova entidade eleita exclusivamente para redigir a nova lei básica. O acordo político também prevê um segundo referendo, ao final da Assembleia Constituinte, dando aos cidadãos chilenos a palavra final sobre a adoção ou rejeição da nova Constituição.

O primeiro referendo seria realizado em abril de 2020, mas a pandemia levou a dois adiamentos, e ele foi finalmente realizado no fim de outubro. Aquela votação levou 51% do eleitorado às urnas — um comparecimento expressivo, dada a baixa participação política que havia se tornado uma característica da vida política no Chile. Como observado anteriormente, o veredito foi claro, com pouco mais de 78% dos eleitores aprovando tanto uma nova Constituição como a eleição de uma Assembleia Constituinte totalmente nova. O comparecimento às urnas foi menor do que o usual em distritos mais ricos, talvez porque a opção do “não” sobre o processo constituinte fosse vista como uma causa perdida. Em contraste, eleitores jovens e aqueles de menor renda — parcelas do eleitorado frequentemente ausentes nos pleitos — aumentaram expressivamente sua participação.

Num esforço para superar o ceticismo face a um sistema político percebido como elitista e excludente, a lei eleitoral foi modificada para as eleições da Assembleia. A nova lei tomou medidas para garantir a inclusão das mulheres, de povos indígenas, candidatos independentes e pessoas com deficiência. Consequentemente, a Assembleia Constituinte de 2021 é a primeira instituição no Chile, e a primeira assembleia constituinte nacional no mundo, com uma regra de paridade de gênero que garante um equilíbrio entre homens e mulheres. Também tem dezessete cadeiras reservadas para representantes dos povos indígenas, dando a eles uma proporção da Assembleia (11%) igual a sua proporção na população nacional. Candidatos independentes foram autorizados a formar suas próprias listas, uma prerrogativa normalmente reservada a partidos políticos, e foi estabelecida uma quota de 5% para candidatos com alguma deficiência. Todos esses dispositivos foram palco de debates acalorados no Congresso Nacional do Chile. Afinal, a regra eleitoral para a Assembleia fora redigida pelos mesmos partidos políticos que conquistaram suas cadeiras no Parlamento por meio das leis eleitorais existentes. Modificações foram o resultado de uma pressão social contrária aos partidos políticos e uma opinião pública simpática ao movimento feminista e à ideia de um sistema representativo mais inclusivo de maneira geral.

As eleições de maio: a força dos independentes

Realizadas em 15 e 16 de maio deste ano, para evitar aglomerações durante a pandemia, a votação para a Assembleia Constituinte teve resultados que deixaram institutos de opinião pública, analistas políticos e políticos de olhos arregalados. Dessa vez, de fato todos foram pegos de surpresa. A maior surpresa foi a afluência súbita dos candidatos independentes, pessoas sem uma filiação partidária formal. Superando todas as estimativas, 48 candidatos independentes conquistaram cadeiras na Assembleia, e outros 56 candidatos nominalmente escolhidos de listas eram de fato independentes. Ao todo, 67% da Assembleia Constituinte não possui filiação partidária.

De quase 80 listas independentes que competiam por todo o país, as mais organizadas no nível nacional obtiveram os melhores resultados: 26 assentos foram para a Lista do Povo, 11 para os Independentes Não Neutros, e oito para outros movimentos cidadãos. Essas listas tinham tendência de esquerda e denunciavam os partidos políticos. Os Não Neutros incluíam profissionais — alguns deles bastante conhecidos — de centro-esquerda, enquanto os demais refletiam preocupações ambientais, feministas e pelo direito à água.

O sucesso inesperado dos independentes despertou um intenso debate sobre como tornar o sistema mais representativo sem sacrificar os projetos programáticos e nacionais por aventuras personalistas ou espasmódicas. Deputados de esquerda introduziram um projeto de lei no Congresso para permitir a candidatura de listas independentes nas próximas eleições legislativas, a serem realizadas em novembro de 2021. Mesmo que seja improvável que a mudança seja aprovada a tempo, há um amplo apoio popular à ideia, que levanta questões sobre como democratizar a participação política, e se os partidos políticos podem ser resgatados de seu atual estado de quase inexistente apoio popular (2%). Em outras palavras, podem os partidos se tornar mais democráticos sem que desapareçam? Os partidos chilenos podem ter muito pelo que se responsabilizar, mas a completa e total desinstitucionalização poderia se mostrar um remédio pior do que a doença.

Uma segunda surpresa foi o baixo desempenho dos partidos de direita, apesar de eles terem concorrido como uma lista única, reunindo três aliados tradicionais de centro-direita e um partido mais à direita. Já os partidos de esquerda estavam espalhados por três listas. Como as regras eleitorais proporcionais favorecem as listas unificadas, era esperado que a direita recebesse um bônus em cadeiras na Assembleia. Além disso, o comparecimento às urnas havia caído em maio em relação a outubro e nas últimas eleições ele havia sido maior nas áreas mais ricas, enquanto muitos dos eleitores urbanos mais pobres e jovens que haviam comparecido na primeira votação ficaram em casa sete meses depois. Apesar de todas essas circunstâncias favoráveis, no entanto, a direita teve um desempenho muito abaixo das expectativas, terminando com apenas 21% dos votos e apenas 37 assentos — muito abaixo do um terço (52 votos) necessário para barrar propostas na Assembleia.

Pode ter havido um voto de protesto, à medida que cidadãos conservadores haviam sinalizado desaprovação da conduta de Piñera diante dos protestos de 2019, bem como sua demora em estender a ajuda econômica a famílias que estavam sofrendo com o desemprego devido às medidas de lockdown para o enfrentamento à pandemia. As autoridades levaram mais de um ano para ceder à pressão de conceder um auxílio emergencial, e somente o fizeram após o Congresso ter votado para que as pessoas pudessem sacar parte de seus fundos previdenciários para enfrentar a pior crise econômica do Chile em décadas.

Uma terceira surpresa foi o desempenho dos partidos de centro-esquerda, incluindo o Democrata Cristão e o Socialista, que, mesmo incluindo uma série de independentes em suas listas, conquistaram apenas 16% da Assembleia, ou 25 dos assentos ao todo. A punição para a centro-esquerda parece ser a consequência de uma rejeição aos partidos tradicionais, para não dizer uma avaliação crítica daqueles que, após décadas no poder, fracassaram no projeto de transformação estrutural. Desde a redemocratização, e sob o sistema eleitoral binomial, a centro-esquerda dividiu o poder com a direita em um pacto tácito de governança que excluía grande parte de sua própria base. Agora, os partidos de centro-esquerda estão pagando o preço.

O quarto e último resultado inesperado foi o sucesso da esquerda, que teve um bom desempenho não apenas nas disputas da Assembleia, como nas eleições para governador, prefeito e vereadores. A comuna de Santiago (com população de cerca de 200 mil habitantes) agora possui uma prefeita comunista. O partido Revolução Democrática de esquerda conquistou outras quatro importantes prefeituras.

As eleições de maio de 2021 atraíram apenas 43% dos eleitores às urnas, oito pontos percentuais abaixo do referendo de outubro de 2020, o que representa um milhão de votos a menos. Esse número pode parecer baixo, mas não está fora da faixa dos números já vistos desde que o voto se tornou facultativo em 2012, que chegou a 35% nas eleições municipais de 2016. O declínio na participação pode ter sido resultado da diferença entre uma eleição regular de representantes e um plebiscito. Parece mais fácil, diante de uma crise de representação, votar pelo fim de um modelo político do que depositar a confiança em um candidato específico. Além disso, a própria complexidade da escolha de maio também pode não ter ajudado o comparecimento às urnas. Os eleitores estavam diante de quatro eleições em uma. Havia a escolha dos 155 representantes da Assembleia Constituinte, bem como de 16 governadores regionais, 345 prefeitos e 2.252 vereadores. Havia quatro cédulas distintas com muitas listas e candidatos, exigindo um alto nível de informação. Embora uma maior participação tivesse sido algo desejável, a legitimidade da Assembleia não se apoia exclusivamente nessa eleição. O plebiscito de outubro de 2020 foi um sinal importante de apoio popular, haverá canais para consulta e contribuição dos cidadãos durante as deliberações da Assembleia, e haverá o teste de legitimidade do plebiscito de 2022.

A regra eleitoral de paridade de gênero para a Assembleia mostrou que as mulheres podem obter excelente desempenho eleitoral. Elas tiveram um desempenho superior aos homens, de forma que o mecanismo de paridade acabou ajudando os homens em vez das mulheres. O resultado foi uma Assembleia de 77 mulheres e 78 homens. Se a correção de paridade não tivesse sido aplicada, a Assembleia teria sido composta por 84 mulheres e 71 homens. A regra de integração equalitária do corpo constituinte levou muitas mulheres a concorrer em distritos competitivos.

O preenchimento das dezessete cadeiras reservadas aos povos indígenas — os mapuches, aimarás, diaguitas, atacamenhos, collas, quéchuas, rapanui, changos​, alacalufes e yámanas — foi feito por meio de listas eleitorais separadas (o Congresso não aprovou reservar uma cadeira para os povos tribais afrodescendentes). De um total de mais de 1,2 milhão de eleitores indígenas, apenas 23% votaram para esses assentos reservados. O baixo comparecimento às urnas pode ter se devido à desconfiança dos processos políticos do Estado chileno, falta de informação por parte tanto de eleitores como daqueles responsáveis por conduzir a votação, e a dificuldade de deslocamento em áreas rurais. Apesar da baixa participação, a presença indígena na Assembleia é um sinal de inclusão sem precedente.A presença em igual proporção de homens e mulheres, os dezessete representantes de povos indígenas, e um membro da Convenção representando pessoas com deficiência geram um nível de inclusão nunca visto em uma instituição representativa no país. Além disso, a vitória de líderes sociais que foram ajudados pelo sistema proporcional acrescenta um novo tipo de representação política no Chile, com baixa presença na mídia, mas fortes laços com sua base local. A composição social, etária, étnica e de gênero sem precedente da Assembleia Constituinte também evidenciou quão elitista e exclusivo o sistema político chileno havia se tornado nas últimas décadas.

As expectativas podem estar bastante altas atualmente em relação ao que será ganho (ao menos no curto prazo) com a substituição da Constituição de 1980, com seus vieses extremos em favor de mercados privados e contra a participação cidadã. A nova Constituição, por si só, não irá estabelecer programas políticos e sociais que atendam as demandas implícitas na mobilização popular dos últimos anos. A carta pode, no entanto, encorajar, ou ao menos permitir, políticas voltadas à combater a extrema desigualdade econômica e ao processo de tomada de decisão elitista do país. Pode, portanto, ajudar a tornar a política eleitoral mais inclusiva e mais legítima e, assim, tornar a democracia chilena mais estável. Também pode empoderar novas formas de participação cidadã deliberativa. Com relação aos direitos sociais e econômicos, a nova Constituição pode enviar uma mensagem poderosa ao sistema político, incluindo o Congresso e os tribunais, de que isso é uma questão de responsabilidade coletiva e não de preocupações exclusivamente privadas.

O movimento político que desencadeou o processo não foi orquestrado por nenhum setor ou partido político, nem por um movimento ou líder social específico. Isso é uma boa notícia para aqueles que temem que ele possa simplesmente buscar a substituição de uma elite por outra, ou criar espaço para um populismo autoritário. Pelo contrário, parece evidente que as forças por trás das manifestações são variadas e plurais, com diferentes demandas convergindo na necessidade de um acordo social básico verdadeiramente democrático.

Ao longo da história, novas constituições foram o resultado de crises revolucionárias ou de rupturas autoritárias. O atual processo constitucional no Chile é de outro gênero. É uma tentativa de canalizar um momento constituinte que pode melhorar o caráter democrático das instituições políticas de uma maneira democrática, preservando a paz civil e evitando a ruptura institucional. Em meio ao descrédito da política e de instituições que viveram por muito tempo debaixo de uma sombra autoritária, trilhar esse caminho exigirá um esforço extraordinário de diálogo e uma abertura a trazer à mesa povos e grupos que foram por muito tempo excluídos.

Journal of Democracy em Português, Volume 10, Número 2, outubro de 2021 © 2021 National Endowment for Democracy and The Johns Hopkins University Press.