O resgate de uma dívida social. As concessões de usinas hidrelétricas
No momento em que está em discussão a MP 579 que trata da renovação das concessões de usinas hidrelétricas, mais do que oportuno retomar o artigo de Ildo Sauer, especialista em fontes energéticas. diretor do Instituto de Eletrotécnica e Energia da USP e ex-diretor da Petrobras, sob o título O resgate de uma dívida social, publicado pela página da revista Carta Capital, 14-05-2012.
Eis o artigo.
O vencimento, a partir de 2013, das concessões de usinas hidráulicas, capazes de produzir cerca de 20 % energia elétrica consumida no País, traz a oportunidade de, simultaneamente, interpretar a Constituição Federal e implantar, na prática, os princípios e direitos nela preconizados. A sua interpretação e aplicação abrem caminho para o resgate de dívidas históricas e para saneamento de desigualdades sociais.
Vejamos as disposições dos Artigos 6º, 20, 175 e 176 e as Leis 8987/95 e 9074/95: O Art. 6º afirma que “são direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados”
O Art. 20 afirma que “são bens da União: … VIII – os potenciais de energia hidráulica; IX – os recursos minerais, inclusive os do subsolo;”
Já os artigos 175 e 176 definem os princípios do regime de concessão para prestação de serviços públicos e de exploração e aproveitamento dos recursos minerais e dos potenciais hidráulicos:
“Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
“Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.”
A legislação produzida no âmbito do processo de liberalização e privatização dos anos 1990 promoveu a interpretação destes dispositivos constitucionais de maneira peculiar, privilegiando a fruição privada dos bens públicos. Os ajustes promovidos nos anos 2000 não alteraram substancialmente esta condição.
A Lei das concessões, 8987/95 complementada pela 9074/95, que detalhou a sua aplicação ao setor elétrico, visava transferir às empresas privadas a exploração da energia elétrica. Quando privatizadas, as usinas hidráulicas passaram a contar com período de concessão longo. Permitiu também que as usinas não privatizadas tivessem suas concessões prorrogadas por um período único, menor. O racionamento de eletricidade de 2001 objetivamente sustou o processo de privatizações e assim um número grande de usinas sob controle de estatais federais e estaduais tiveram suas concessões prorrogadas, com vencimentos previstos para os próximos anos.
A legislação em vigor estabelece que ao término das concessões todos os bens revertem à União. Segundo a Lei 8987/95:
“ Art. 35. Extingue-se a concessão por: I – advento do termo contratual; II – encampação; § 1o Extinta a concessão, retornam ao poder concedente todos os bens reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao concessionário conforme previsto no edital e estabelecido no contrato. § 2o Extinta a concessão, haverá a imediata assunção do serviço pelo poder concedente, procedendo-se aos levantamentos, avaliações e liquidações necessários. Art. 36. A reversão no advento do termo contratual far-se-á com a indenização das parcelas dos investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não amortizados ou depreciados, que tenham sido realizados com o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do serviço concedido. Art. 42. As concessões de serviço público outorgadas anteriormente à entrada em vigor desta Lei consideram-se válidas pelo prazo fixado no contrato ou no ato de outorga, observado o disposto no art. 43 desta Lei. (Vide Lei nº 9.074, de 1995). § 1o Vencido o prazo mencionado no contrato ou ato de outorga, o serviço poderá ser prestado por órgão ou entidade do poder concedente, ou delegado a terceiros, mediante novo contrato.”
A indenização de quaisquer bens reversíveis, ainda não amortizados, segundo levantamentos e demonstrativos a serem realizados, está prevista na legislação que estabeleceu a Reserva Global de Reversão (RGR).
Em razão do longo período das concessões é provável que estes saldos, se existirem, sejam muito pequenos e substancialmente inferiores aos fundos disponíveis.
A Reserva Global de Reversão (RGR), criada em 1957, é um encargo do setor elétrico brasileiro pago mensalmente pelas empresas concessionárias de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica, com a finalidade de prover recursos para reversão e/ou encampação, dos serviços públicos de energia elétrica, embora jamais tenha sido usada para este fim. Tem, também, sido utilizada para financiar a expansão e melhoria desses serviços, bem como financiar fontes alternativas de energia elétrica tais como aqueles constantes do Proinfa, para estudos de inventário e viabilidade de aproveitamentos de novos potenciais hidráulicos, e para desenvolver e implantar programas e projetos destinados ao combate ao desperdício e uso eficiente da energia elétrica, e até mesmo o custeio das atividades da Empresa de Pesquisa Energética (EPE).
Seu valor anual equivale a 2,5% dos investimentos efetuados pela concessionária em ativos vinculados à prestação do serviço de eletricidade, ainda não depreciados, sendo limitado a 3,0% de sua receita anual. Em 2010 o saldo da RGR, sob a gestão da Eletrobrás, excedia os 15 bilhões de reais.
A capacidade instalada das usinas cujas concessões se extinguirão nos próximos, a partir de 2013, supera os 22.000 MW, com geração anual de energia superior a 100 milhões de MWh, correspondendo a aproximadamente 20% de toda a energia consumida no País. São as usinas antigas, as primeiras desenvolvidas no País, que tem a vantagem adicional de estarem localizadas próximas dos grandes centros de consumo de energia.
Seu valor econômico pode ser aferido de diversas maneiras. O seu preço de oportunidade pode ser obtido por comparação com o custo marginal da expansão, representado pelas usinas recentemente contratadas. Este preço de oportunidade tem como referência: a) a proximidade dos 80 reais por MWh para usinas hidráulicas especiais, situadas a milhares de quilômetros dos centros de consumo (Rio Madeira e Belo Monte), agravadas por custos de transmissão em razão da localização; b) em torno de 100 reais por MWh par usinas eólicas, beneficiadas pela disponibilidade de equipamentos que não lograram contratos na Europa e EUA por causa da crise econômica; c) preço das usinas térmicas, nos centros de consumo, da ordem de 140 reais por MWh.
Portanto, para fins de análise pode-se adotar como valor de referência 100 reais por MWh. Assim o valor anual gerado situa-se em torno de 10 bilhões de reais (100 milhões de MWh multiplicados por 100 reais por MWh). Descontado o custo de operação e manutenção, entre 5 e 10 reais por MWh, o saldo líquido será superior a 9 bilhões de reais por ano. Esta é chamada renda hidráulica, o benefício que cabe ao proprietário de recursos naturais com características únicas, peculiares, cujo produto do desenvolvimento das usinas tem seu preço regulador definido pelo custo das outras alternativas de produção, as usinas alternativas.
O proprietário deste benefício é a Nação Brasileira, segundo claramente estabelece a legislação, reproduzida parcialmente neste texto, acima. Este benefício pode ser repartido entre os consumidores de energia elétrica e os brasileiros mais carentes e historicamente destituídos de seus direitos básicos, especialmente do acesso à educação e saúde pública.
A solução mais simples seria a criação de uma entidade pública, nos moldes da Petróleo Pré-Sal S.A, cuja denominação poderia ser Hidrobrás S.A. ou Enerbrás S.A, 100% estatal, para gerir as usinas.
Esta entidade, com número reduzido de integrantes, poderia contratar a operação das usinas com os atuais concessionários, pagando-lhes os custos de operação e manutenção, assegurando a força de trabalho das empresas. Seria, substancialmente, responsável pela venda da energia junto às concessionárias de distribuição de eletricidade, reguladas.
O preço de comercialização poderia ser estabelecido para partilhar com os consumidores parte da vantagem econômica destas usinas, por exemplo, da ordem de 70 a 80 reais por MWh, com o que os consumidores se beneficiariam com cerca de 20 a 30% da renda hidráulica. Neste exemplo o saldo da renda anual, descontado o custo de operação e manutenção, seria da ordem 6 a 7 bilhões de reais. Este valor deveria ser destinado à educação e saúde públicas, que, segundo o Artigo 6º. da Constituição, são direitos sociais dos brasileiros, até o momento não universalizados.
Nesta avaliação foi adotada a hipótese de isenção tributária das operações da entidade, em razão de sua destinação pública, extensão do Tesouro Nacional. Em caso de tributação convencional, o resultado seria reduzido em um terço, aproximadamente. Ainda assim o valor final seria da ordem de 4 a 4,5 bilhões de reais anuais líquidos para educação e saúde públicas.
Se os bens são da Nação e os brasileiros têm direitos, não cumpridos pelo Estado, à educação e saúde, nada mais justo do que promover o resgate destes direitos usando para tal fim os bens públicos, como as usinas hidráulicas, pertencentes à Nação.
A adoção deste princípio para a gestão das usinas hidráulicas e a destinação social de seus benefícios, sinalizaria uma mudança radical para a sociedade brasileira.
Além dos potenciais hidráulicos o povo brasileiro também é, segundo a Constituição, titular dos direitos sobre os bens minerais e sobre o petróleo e gás natural, cuja exploração permite a obtenção de rendas muito superiores a das usinas hidrelétricas, em razão do volume dos recursos do Pré-sal e das minas de ferro, principalmente.
Estas rendas também deveriam ser direcionadas a prioridades públicas, a começar pela educação e pela saúde.http://www.ihu.unisinos.br/noticias/514706-o-resgate-de-uma-divida-social-as-concessoes-de-usinas-hidreletricas
Eis o artigo.
O vencimento, a partir de 2013, das concessões de usinas hidráulicas, capazes de produzir cerca de 20 % energia elétrica consumida no País, traz a oportunidade de, simultaneamente, interpretar a Constituição Federal e implantar, na prática, os princípios e direitos nela preconizados. A sua interpretação e aplicação abrem caminho para o resgate de dívidas históricas e para saneamento de desigualdades sociais.
Vejamos as disposições dos Artigos 6º, 20, 175 e 176 e as Leis 8987/95 e 9074/95: O Art. 6º afirma que “são direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados”
O Art. 20 afirma que “são bens da União: … VIII – os potenciais de energia hidráulica; IX – os recursos minerais, inclusive os do subsolo;”
Já os artigos 175 e 176 definem os princípios do regime de concessão para prestação de serviços públicos e de exploração e aproveitamento dos recursos minerais e dos potenciais hidráulicos:
“Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
“Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.”
A legislação produzida no âmbito do processo de liberalização e privatização dos anos 1990 promoveu a interpretação destes dispositivos constitucionais de maneira peculiar, privilegiando a fruição privada dos bens públicos. Os ajustes promovidos nos anos 2000 não alteraram substancialmente esta condição.
A Lei das concessões, 8987/95 complementada pela 9074/95, que detalhou a sua aplicação ao setor elétrico, visava transferir às empresas privadas a exploração da energia elétrica. Quando privatizadas, as usinas hidráulicas passaram a contar com período de concessão longo. Permitiu também que as usinas não privatizadas tivessem suas concessões prorrogadas por um período único, menor. O racionamento de eletricidade de 2001 objetivamente sustou o processo de privatizações e assim um número grande de usinas sob controle de estatais federais e estaduais tiveram suas concessões prorrogadas, com vencimentos previstos para os próximos anos.
A legislação em vigor estabelece que ao término das concessões todos os bens revertem à União. Segundo a Lei 8987/95:
“ Art. 35. Extingue-se a concessão por: I – advento do termo contratual; II – encampação; § 1o Extinta a concessão, retornam ao poder concedente todos os bens reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao concessionário conforme previsto no edital e estabelecido no contrato. § 2o Extinta a concessão, haverá a imediata assunção do serviço pelo poder concedente, procedendo-se aos levantamentos, avaliações e liquidações necessários. Art. 36. A reversão no advento do termo contratual far-se-á com a indenização das parcelas dos investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não amortizados ou depreciados, que tenham sido realizados com o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do serviço concedido. Art. 42. As concessões de serviço público outorgadas anteriormente à entrada em vigor desta Lei consideram-se válidas pelo prazo fixado no contrato ou no ato de outorga, observado o disposto no art. 43 desta Lei. (Vide Lei nº 9.074, de 1995). § 1o Vencido o prazo mencionado no contrato ou ato de outorga, o serviço poderá ser prestado por órgão ou entidade do poder concedente, ou delegado a terceiros, mediante novo contrato.”
A indenização de quaisquer bens reversíveis, ainda não amortizados, segundo levantamentos e demonstrativos a serem realizados, está prevista na legislação que estabeleceu a Reserva Global de Reversão (RGR).
Em razão do longo período das concessões é provável que estes saldos, se existirem, sejam muito pequenos e substancialmente inferiores aos fundos disponíveis.
A Reserva Global de Reversão (RGR), criada em 1957, é um encargo do setor elétrico brasileiro pago mensalmente pelas empresas concessionárias de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica, com a finalidade de prover recursos para reversão e/ou encampação, dos serviços públicos de energia elétrica, embora jamais tenha sido usada para este fim. Tem, também, sido utilizada para financiar a expansão e melhoria desses serviços, bem como financiar fontes alternativas de energia elétrica tais como aqueles constantes do Proinfa, para estudos de inventário e viabilidade de aproveitamentos de novos potenciais hidráulicos, e para desenvolver e implantar programas e projetos destinados ao combate ao desperdício e uso eficiente da energia elétrica, e até mesmo o custeio das atividades da Empresa de Pesquisa Energética (EPE).
Seu valor anual equivale a 2,5% dos investimentos efetuados pela concessionária em ativos vinculados à prestação do serviço de eletricidade, ainda não depreciados, sendo limitado a 3,0% de sua receita anual. Em 2010 o saldo da RGR, sob a gestão da Eletrobrás, excedia os 15 bilhões de reais.
A capacidade instalada das usinas cujas concessões se extinguirão nos próximos, a partir de 2013, supera os 22.000 MW, com geração anual de energia superior a 100 milhões de MWh, correspondendo a aproximadamente 20% de toda a energia consumida no País. São as usinas antigas, as primeiras desenvolvidas no País, que tem a vantagem adicional de estarem localizadas próximas dos grandes centros de consumo de energia.
Seu valor econômico pode ser aferido de diversas maneiras. O seu preço de oportunidade pode ser obtido por comparação com o custo marginal da expansão, representado pelas usinas recentemente contratadas. Este preço de oportunidade tem como referência: a) a proximidade dos 80 reais por MWh para usinas hidráulicas especiais, situadas a milhares de quilômetros dos centros de consumo (Rio Madeira e Belo Monte), agravadas por custos de transmissão em razão da localização; b) em torno de 100 reais por MWh par usinas eólicas, beneficiadas pela disponibilidade de equipamentos que não lograram contratos na Europa e EUA por causa da crise econômica; c) preço das usinas térmicas, nos centros de consumo, da ordem de 140 reais por MWh.
Portanto, para fins de análise pode-se adotar como valor de referência 100 reais por MWh. Assim o valor anual gerado situa-se em torno de 10 bilhões de reais (100 milhões de MWh multiplicados por 100 reais por MWh). Descontado o custo de operação e manutenção, entre 5 e 10 reais por MWh, o saldo líquido será superior a 9 bilhões de reais por ano. Esta é chamada renda hidráulica, o benefício que cabe ao proprietário de recursos naturais com características únicas, peculiares, cujo produto do desenvolvimento das usinas tem seu preço regulador definido pelo custo das outras alternativas de produção, as usinas alternativas.
O proprietário deste benefício é a Nação Brasileira, segundo claramente estabelece a legislação, reproduzida parcialmente neste texto, acima. Este benefício pode ser repartido entre os consumidores de energia elétrica e os brasileiros mais carentes e historicamente destituídos de seus direitos básicos, especialmente do acesso à educação e saúde pública.
A solução mais simples seria a criação de uma entidade pública, nos moldes da Petróleo Pré-Sal S.A, cuja denominação poderia ser Hidrobrás S.A. ou Enerbrás S.A, 100% estatal, para gerir as usinas.
Esta entidade, com número reduzido de integrantes, poderia contratar a operação das usinas com os atuais concessionários, pagando-lhes os custos de operação e manutenção, assegurando a força de trabalho das empresas. Seria, substancialmente, responsável pela venda da energia junto às concessionárias de distribuição de eletricidade, reguladas.
O preço de comercialização poderia ser estabelecido para partilhar com os consumidores parte da vantagem econômica destas usinas, por exemplo, da ordem de 70 a 80 reais por MWh, com o que os consumidores se beneficiariam com cerca de 20 a 30% da renda hidráulica. Neste exemplo o saldo da renda anual, descontado o custo de operação e manutenção, seria da ordem 6 a 7 bilhões de reais. Este valor deveria ser destinado à educação e saúde públicas, que, segundo o Artigo 6º. da Constituição, são direitos sociais dos brasileiros, até o momento não universalizados.
Nesta avaliação foi adotada a hipótese de isenção tributária das operações da entidade, em razão de sua destinação pública, extensão do Tesouro Nacional. Em caso de tributação convencional, o resultado seria reduzido em um terço, aproximadamente. Ainda assim o valor final seria da ordem de 4 a 4,5 bilhões de reais anuais líquidos para educação e saúde públicas.
Se os bens são da Nação e os brasileiros têm direitos, não cumpridos pelo Estado, à educação e saúde, nada mais justo do que promover o resgate destes direitos usando para tal fim os bens públicos, como as usinas hidráulicas, pertencentes à Nação.
A adoção deste princípio para a gestão das usinas hidráulicas e a destinação social de seus benefícios, sinalizaria uma mudança radical para a sociedade brasileira.
Além dos potenciais hidráulicos o povo brasileiro também é, segundo a Constituição, titular dos direitos sobre os bens minerais e sobre o petróleo e gás natural, cuja exploração permite a obtenção de rendas muito superiores a das usinas hidrelétricas, em razão do volume dos recursos do Pré-sal e das minas de ferro, principalmente.
Estas rendas também deveriam ser direcionadas a prioridades públicas, a começar pela educação e pela saúde.http://www.ihu.unisinos.br/noticias/514706-o-resgate-de-uma-divida-social-as-concessoes-de-usinas-hidreletricas
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