Por Thales Viegas
O aumento do consumo e das importações de gasolina (e diesel) no Brasil suscitou o debate sobre o risco de desabastecimento no país. A Petrobras e a ANP foram convocadas, reiteradamente, a responder sobre essa possibilidade. Nesse contexto, o fito deste artigo é analisar um dos principais problemas do mercado de combustíveis do ciclo Otto (gasolina e etanol) no Brasil, qual seja: a dificuldade de aumentar a oferta desses dois combustíveis. A pergunta relevante é a seguinte: há incentivos suficientes para o aumento adequado da produção de combustíveis para veículos leves no país?
Essa questão será respondida por meio da análise de três elementos a partir dos quais será possível compreender as causas das decisões do governo, dos consumidores e das empresas, bem como as suas consequências para o mercado de combustíveis e para a economia brasileira. Os três aspectos são os seguintes: i) o contexto politico-econômico do Brasil; ii) as estruturas de oferta e demanda de combustíveis e; iii) o desempenho econômico dos produtores e os seus investimentos.
Primeiro, a política de preços[1] da gasolina (e do diesel) adotada no Brasil, oficialmente, para evitar que o preço local seja volátil, tal como ocorre com preço internacional do petróleo, não constitui um controle formal de preços de combustíveis. Contudo, o governo, na condição de acionista controlador da Petrobras, vem contendo o ritmo de alta do preço nas refinarias da empresa, devido às pressões inflacionárias que eventuais reajustes podem ocasionar.
Em verdade, essa política de precificação pode intensificar as perdas da Petrobras se os preços locais não se ajustarem, porque ela tem importado muita gasolina (e diesel). Como se pode notar na Figura 1, em 2012, nos Estados Unidos, o preço médio de realização (PMR USGC) voltou aos patamares recordes verificados antes do ciclo econômico de 2008/2009, enquanto o PMR Brasil variou menos. No entanto, mesmo com os riscos de nova recessão mundial, a tendência não é de forte queda no valor do petróleo e as perdas podem se acentuar ainda mais. Resultado: a competitividade e a produção de etanol se manteriam insuficientes.
Preço da Gasolina no Brasil e nos Estados Unidos, em reais por barril, e Importações de Gasolina e Diesel, em mil barris, de 2002 a abril de 2012
Segundo, as refinarias brasileiras estão utilizando o total da capacidade instalada e a produção das refinarias[3] em construção, no Brasil, está mais voltada para a oferta de diesel do que de gasolina. Também não há novos projetos previstos com diferente perfil. Contudo, vale lembrar que a motivação inicial para a criação da Petrobras foi a garantia do abastecimento de combustíveis em todo o país. Diante dessa obrigação ela tem de importar caso o consumo supere a produção local, mesmo que incorra em prejuízos. A gasolina tem sido importada por um valor superior ao valor de venda no Brasil nos últimos anos. Adicionalmente, desde 2010 o país vem importando etanol, não bastasse ser um importador líquido e crescente de gasolina (e diesel). Ainda assim, de acordo com a Petrobras, eventuais faltas de gasolina nas bombas, caso ocorram, são pontuais, ocasionadas por problemas logísticos, pois a empresa garante o suprimento e a ANP o monitora.
Na prática, o volume crescente de importações indica que a falta de combustíveis produzidos no Brasil é estrutural e preocupante, uma vez que o país estava se preparando para se tornar um exportador líquido de bicombustível, petróleo e derivados. As importações de gasolina se elevaram porque a demanda cresceu a taxas superiores ao do crescimento do PIB, enquanto a oferta nacional não acompanhou esse aumento. O consumo de combustíveis deve continuar aumentando, como aponta o estudo do Grupo de Economia da Energia publicado pela Folha de São Paulo no dia 21/10/2012. A renda da população cresceu, assim como a disponibilidade de crédito e a venda de carros – com o IPI reduzido. A maior parte das vendas foi de veículos flex-fuel. Como o etanol encareceu, grande parte dos consumidores está preferindo a gasolina, o que intensifica o problema.
Terceiro, o etanol perdeu competitividade frente à gasolina (de preços estáveis), porque os custos de sua produção aumentaram pelas seguintes razões, a saber: i) insumos mais caros; ii) elevado endividamento e custo financeiro; iii) grande número de processos falimentares; iv) alto nível de ociosidade da indústria (aumenta o custo fixo unitário), devido à insuficiente disponibilidade de cana para moagem, decorrente dos baixos níveis de investimentos nos canaviais. Já a Petrobras argumenta que não ampliou o seu parque de refino de gasolina porque acreditava que a produção de etanol, e a opção do consumidor pelo combustível renovável seguiriam crescentes. Ademais, no Brasil, a atividade de refino não tem sido lucrativa, inclusive porque os custos de investimento e de produção em uma refinaria (dado um nível de complexidade) são superiores à média mundial.
Em verdade, a principal causa da falta de investimentos é que as margens de lucro das duas atividades se tornaram baixas. Custos crescentes e preços locais relativamente estáveis minaram a lucratividade da produção de etanol e de gasolina, que já não são altas, tradicionalmente, ao redor do mundo. Para piorar, a rentabilidade do capital aplicado em diversos setores no Brasil é, em média, maior do que o apurado nos mesmos setores, em muitos outros países, ponderado o custo de oportunidade do capital. A própria atividade deupstream do petróleo é bem mais rentável e a Petrobras tem muitas oportunidades para concorrer com projetos de investimento em etanol ou em novas refinarias.
Na prática, a demanda crescente por combustíveis no país seria um incentivo aos investimentos para ampliar a produção, não fosse o controle informal de preços da gasolina, feito pelo governo, via Petrobras. Entretanto, preços maiores constituem condição necessária, porém não suficiente para que a oferta cresça. A maior geração de caixa poderia não ser bastante para resolver a escassez relativa de capital, enfrentada por esses setores.
Nesse contexto, há que se reconhecer que a presidenta Dilma apresenta um explícito esforço na promoção do crescimento e da competitividade do Brasil. Seu governo parece focado na redução do componente de custos da inflação e a manutenção do controle informal dos preços dos combustíveis parece ser um dos pilares dessa estratégia. A proposta de reduzir os preços da energia elétrica, por meio da renovação antecipada das concessões de geração do setor, seria outro exemplo. O risco é que isso comprometa a expansão da oferta de energia (infraestrutura) no Brasil, uma trajetória contrária ao que país necessita. Já o regime automotivo, adotado pelo atual governo, promove investimentos e ganhos de eficiência, conjuntamente. Trata-se de uma política industrial ativa que envolve incentivos fiscais, mas exige contrapartidas, a exemplo da redução do consumo dos carros. O Quadro 1 resume a problemática debatida neste artigo.
Quadro 1: Resumo da Problemática do Mercado de Gasolina e de Etanol
Fonte: Elaboração Própria
Evidentemente, a solução passa pela criação de incentivos adequados para a expansão da capacidade produtiva. Para tanto, apontamos duas alternativas de política para incentivar as inversões em expansão da oferta. Uma delas é o estabelecimento de um critério objetivo e claro de reajuste periódico da gasolina (e do diesel). Uma média do último trimestre, por exemplo, poderia servir de referência para os ajustes de preços. Também continuaria amortecendo as flutuações derivadas do mercado internacional. Esse mecanismo impediria o divórcio entre os níveis de preços locais e internacionais e pode perpetuar o desbalanceamento entre oferta e demanda.
A outra medida seria o estabelecimento de um regime de incentivos (com prêmios e sanções) ao investimento na produção de etanol, de bioeletricidade competitiva e em P&D de outras gerações de etanol. É preciso conferir incentivos exigindo contrapartidas de melhoria da eficiência produtiva e em custos. Seriam definidas metas para renovação dos canaviais e para ampliação da produção e dos estoques de etanol – neste último quesito a ANP já iniciou sua atuação.
No entanto, a primeira das iniciativas envolveria um custo político maior, neste momento, após a medida provisória sobre as concessões do setor elétrico. Os seus opositores poderiam argumentar que os produtores de combustíveis estariam sendo beneficiados em detrimento dos geradores de energia elétrica. Embora os dois energéticos ainda não sejam substitutos diretos, ambos têm relevante impacto nos gastos das pessoas e nos custos das empresas, portanto, na evolução da inflação.
Já a segunda medida pode ser implantada na forma de políticas industriais que se aproveitem da atuação da agência reguladora. Ela envolveria incentivos na forma de prêmios, que poderiam ser, por exemplo, reduções tributárias, mas também sanções, que também podem ser de caráter tributário, para quem descumprir as metas (que têm de ser viáveis). Metas de produção e exportação foram estratégias utilizadas, com êxito, por outros países em desenvolvimento, tal como a Coréia do Sul, embora a sua execução não seja simples. De fato, a combinação dessas duas políticas pode contribuir para elevar a estabilidade do setor e reduzir as incertezas correlatas ao investimento.
Não há dúvidas que o principal incentivo ao investimento é dado pelo nível de preço e de estabilidade das instituições. Estabelecer e manter “regras do jogo” sustentáveis implica em favorecer o ambiente de negócios requerido aos investimentos. Com efeito, não parece haver medidas, de curto prazo, que solucionem, definitivamente, os problemas apontados. Novos projetos de investimento requerem pelo menos quatro anos para iniciarem a sua produção, por isso algo tem de ser feito urgentemente.
Todavia, é relevante frisar que a competitividade e o crescimento da economia brasileira dependem menos dos preços dos combustíveis e mais de outros aspectos, que não são objetos de análise aqui, a saber: i) taxa de câmbio em nível adequado, ii) reformas estruturais (ex. tributária), iii) investimentos em capacitação tecnológica e; iv) investimentos em infraestrutura, a exemplo da melhoria da malha de transportes e da promoção do transporte público.
Tais esforços constituem o caminho mais longo a se percorrer, embora ele seja mais eficiente. Na verdade, a falta de oferta local de gasolina e etanol são reflexos e não causa da falta de competitividade brasileira. Em verdade, energia muito cara pode constranger o crescimento e a competitividade de uma economia. Já a energia barata em demasia potencializa a ineficiência e o desperdício. Esta condição situa a competitividade do país em bases frágeis e não garante a continuidade da estabilidade de preços e o crescimento econômico.
Não há saída fácil do nó triplo verificado no mercado brasileiro de combustíveis para veículos leves. Os preços defasados, a demanda crescente e a oferta estagnada constituem problemas de difícil solução, uma vez que ela requer tempo e a articulação entre decisões privadas e públicas. Como a lucratividade da atividade produtiva é determinante, as medidas propostas nesta postagem poderiam promover avanços para o mercado de combustíveis para veículos leves no Brasil.
É esperado que em um primeiro momento, os preços dos combustíveis se elevariam reduzindo (ou eliminando) o atual “subsídio” ao consumo de gasolina (e diesel). Com isso os produtores de etanol teriam incentivos para ampliar a oferta local e o governo poderia induzir a expansão do parque de refino de gasolina no Brasil. Num segundo momento, os resultados das políticas indutoras de eficiência devem ser percebidos. Resultado: o consumo pode crescer menos e os preços poderão se ajustar, o que promoveria a autossuficiência na produção de petróleo, derivados e biocombustíveis e também as exportações dos mesmos.
Em suma, com a análise do ambiente de negócios é possível constatar a presença de três importantes incentivos ao investimento em nova capacidade, assim como a ausência de pelo menos outros dois incentivos que são essenciais. Por um lado, a disponibilidade de magnitudes significativas de terras agricultáveis e reservas de petróleo, bem como altas taxas de crescimento do consumo de combustíveis garantiriam o suprimento de insumos básicos e a existência de mercado para tais produtos. Por outro lado, os principais desincentivos ao investimento em produção de gasolina e etanol se manifestam na inadequação da infraestrutura brasileira e no controle de preços, que compromete a lucratividade dos produtores. Por essa razão, os investimentos em nova capacidade produtiva necessitam de um novo regime de incentivos porque o atual não é adequado. Do contrário, continuará faltando produção local de gasolina e etanol no Brasil.
[1] O artigo “A encruzilhada da política de precificação dos combustíveis no Brasil”, ”publicado no Infopetro, de autoria do professor Edmar de Almeida, discute os riscos da atual política de precificação dos combustíveis do Brasil.
[2] PETROBRAS (2012). Plano de Negócios 2012-2016. Disponível emwww.petrobras.com.br
[3] O artigo “Expansão do parque de refino brasileiro: uma caminhada para a real autossuficiência”, publicado no Infopetro e escrito pelo professor Marcelo Colomer e por Ana Tavares, descreve a evolução do parque brasileiro de refino de gasolina e diesel.
Blog Infopetro.
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